2013年,陕西省出台了《关于推进农村幸福院建设的意见》,明确了幸福院的主要服务对象是70周岁以上孤寡老人、空巢老人和散居的五保老人等,提供的服务主要包括日间照料、就餐、文化娱乐、精神慰藉等。幸福院由村民委员会进行管理,幸福院建设也由村委会多渠道筹集资金,各级福彩公益金给予一定补助。到2020年,陕西省已建立农村互助幸福院12132个,覆盖了71.29%的行政村。

尽管官方文件中明确说明,幸福院建设的基本原则之一就是村级组织主办,政府的角色是提供资金支持和进行指导,但在实际运行中,政府的实际介入更多,政府主导的特征十分鲜明。在陕西省的幸福院建设和管理中,政府主导的优势和短板都十分清晰。

从陕西省里县的调研情况来看,这种幸福院有两方面的优势。

一方面,省政府的大力推动和资金支持使幸福院在全省范围内得到推广,非一村一社的零星实践,覆盖面较广。当地幸福院是由民政部门牵头、村委自建/自营的非营利机构,建设幸福院所需的资金、土地皆由村两委协调。对于达到标准的幸福院,民政部门会给一定的建设补贴;同时,民政部门还承担了幸福院的人员开支和水、电等运营成本。由于有政府的大力资助和村集体无偿供给的土地,老人付出的成本并不高。具体而言,以里县黄山村为例,该村每个老人每月交260元的伙食费,院方提供一日三餐,每个老人每天的伙食费不到10元。

另一方面,由于幸福院由村委会管理,村两委也动员村民捐款捐物。在黄山村,每年中秋、重阳、腊八等节日都会有村民、村干部主动捐赠财物,用于幸福院的老人改善伙食;村里的理发店免费给老人理发;丰富老年人日常活动等事项。

不过,这种政府主导的互助养老模式也存在局限,主要在于政府主导下的“标准化”提高了幸福院的运营成本,一定程度上消解了互助养老的“互助”优势。

第一,幸福院建设的“标准化”使其建设成本高,服务人数却十分有限,甚至对不参与老年助餐项目的老人有一定的排斥性,限制了互助养老内容的拓展。

以黄山村为例,该村幸福院是与村委办公楼同时建成的,幸福院的建设成本大约为150多万元(达到标准后民政局补贴了42万元),是全市的标准化幸福院。其“标准化”主要是指硬件设施上的标准化设置,例如,配备活动室、厨房、餐厅、午休床位、卫生室等。

标准化幸福院的重要指标之一就是幸福院配备村卫生室和村医,这主要是为了应对老人的突发健康状况。黄山村的幸福院紧邻着该村卫生室,因此可以达标;但受到土地的限制,当地很多村的幸福院没有邻近村卫生室而建,达不到标准化的要求。黄山村幸福院共有15张床位,主要供老人午休,老人日间也可以在这些房间活动;有一间厨房、一间棋牌室、一间餐厅,不过棋牌室能容纳的人数大约只有20人左右。

该幸福院自2018年9月18日(重阳节)开始运营,2018、2019年服务人次分别为47人、48人(全村60岁以上的老人共403人),长期在幸福院吃饭的人数为25人左右。从结果来看,投资100多万元建成的标准化幸福院,目前仅能服务几十位老人,效率是偏低的。同时,幸福院的标准化客观上也造成了对其他老人的排斥,由于幸福院的设施较好,有空调、地暖,且能容纳的人数有限,因此不去幸福院吃饭的老人也不好意思去幸福院休闲娱乐。

尽管幸福院的设施十分现代化,但在这种情况下,幸福院只是一种物理空间,而缺失了社会交往的功能,未能发展成一个社会空间。在这种情况下,互助养老被简约化为老年助餐,而失去了更丰富的社会含义,尤其是在互助养老的过程中来重建村庄社会的意义。

第二,人员配置的标准化也使幸福院的运营成本偏高,且没能有效调动村庄内部的资源,使幸福院的运作与村庄社会相疏离。

按照民政部门的设置,一个幸福院的运营必须配置厨师1名、保洁员1名、院长1名,院长主要负责安排伙食和采购,3人的工资均为每月1800元,由地方财政支付,这部分成本每年近6万多元。此外,民政部门每季度还为每个幸福院拨付2500元的办公经费,采取实报实销的形式报账支出。也就是说,民政部门每年为每个幸福院支出的成本是7万多元。正因为运营成本有刚性,因此幸福院的服务人数要达到一定规模才有效率。

在里县,服务人数达15人以上的幸福院才能获得民政局的运营补贴。黄山村所在的镇一共有30多家幸福院,大约有10多个没能达标,面临被关闭的窘境,这些幸福院大多处在山区,部分老人的步行距离较远,因此用餐人数逐渐减少。如果村集体能动员村庄中的志愿者参与为老服务,降低成本,可以更灵活地推进互助养老,同时也可以使互助养老嵌入村庄社会,而不是脱嵌于村庄。

第三,管理方式的标准化和规范化,使政府成为这种养老服务的供给主体和监督主体,压缩了村庄社会发挥作用的空间。

一方面,由于幸福院是在民政部门推动下建立的,其主要的运营成本也由民政部门承担,因此地方民政部门也承担了监督职能。以里县为例,如果运营情况不佳(用餐老人不到15人,或被抽查时发现没有营业),每季度扣一个月的人员工资。由于地方政府的介入过多,村级组织在幸福院管理中反而处于边缘地位。

另一方面,政府的深度卷入也消解了村庄社会内部基于信任的风险化解机制,地方民政部门不得不通过限制服务范围、建立正式契约来规避风险。老人到幸福院用餐,需要所有子女与村两委签订协议,议定如果老人在往返幸福院路途中发生意外,幸福院不承担责任。

此外,当地民政部门规定,幸福院仅提供餐饮服务,不提供夜间住宿服务,也是为了避免风险。这种风险规避方式虽然从管理角度来说有一定效果,却因过于正式化而无法激活或重建村庄中的非正式社会网络,也使幸福院的服务范围仅限于老人就餐服务,难以进一步拓展。

二、市场供给型农村社区互助养老:“专业化”运营的局限

2014年,《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(浙政发[2014]13号)颁布,该文件将发展居家养老服务作为重点,鼓励“大力发展居家养老服务组织。通过政府补助、购买服务、协调指导、评估认证等方式,鼓励社会力量举办居家养老服务专业机构和企业”。

在浙江省吴县,居家养老服务的一个重要依托就是老年食堂,各村的运作模式不同,既有村集体集中供应,也有将老年食堂外包给第三方运营的模式。其中,后者尤其值得探讨。

以吴县木桥村为例,该村居家养老服务点设在村里的老年活动中心,该活动中心由木桥村集体投资建设,民政部门提供了50多万元补贴,从2020年5月正式开始运营。木桥村共有133位75岁以上老人享受老年助餐服务,老人每人每天只需交2元即可享受餐饮服务,每位老人每天的餐饮标准是9元,老人缴费以外的部分由村集体、民政局提供补贴。

木桥村将老年食堂的运营外包给了一家名为“乐养”的养老服务公司,这家公司的母公司为一家私立医疗集团。依托于这家医疗集团,乐养公司在吴县所在的市共建了16个居家养老“服务点”—每个村的老年食堂为一个服务点。这些服务点都如木桥村的老年食堂一样,采取“公建民营”的方式运营。

尽管乐养公司在为老服务方面具有一定的“专业性”,但这种“专业性”的服务是以盈利为依托的,其盈利性使这种专业化的第三方在机构在提供社区互助养老服务时,面临着一些局限。

第一,老年助餐服务本身就是在政府补贴下开展的,几乎没有利润可言。

当专业化的市场服务主体来承接这项服务时,如果没有其他的利润来源,这类服务就不具有可持续性。木桥村服务点的负责人小梁说,每个月公司需要补贴2000元左右才能维系老年食堂的运转。为了降低成本,提高收益,乐养公司在木桥村的服务点不仅提供老年助餐服务,还提供老年人的“全托”服务。

在全托服务方面,乐养公司使用的是木桥村老年活动中心的场所,目前共有9张床位,已经住满,入住的9位老人都是木桥村的空巢老人,年龄在84~95岁之间。这些老人中有4位能自理、2位半自理、3位不能自理,他们每月的入住费用分别是2200元/人、2600元/人、3600元/人。即在全托服务方面,有6~7名老人就可以达到收支平衡。因此,总体来看,乐养公司在木桥村的服务点虽然在老年助餐服务方面略有亏损,但在老年人全托方面有一定的盈余,可以保证运转。

即便如此,乐养公司无论是提供助餐服务还是全托服务,都是为了“创口碑”,也就是为了给其所属的私立医院做宣传,因为上述各项服务的利润目前是有限的。在这种情况下,让专业化的第三方机构来承接老年助餐这类具有强公益性的项目,需要考虑其可持续性的问题。

第二,由外来的第三方机构承接社区互助养老服务,很难在村庄内部形成内生动力,从而也可能使社区互助养老被局限为老年助餐服务,而无法扩展到其他服务,也无法借此推动村庄社会的重建。

由于第三方机构对于村庄社会而言是外来者,难以调动村庄社会资源;村级组织将服务外包后,也仅对助餐服务进行了有限的监督,未能发挥更多作用。在这种情况下,老年助餐服务仅解决了老人的吃饭问题—这固然十分重要,但互助养老还应该有更丰富的内容。

在熟人社会变迁的背景下,村庄内部的社会关联在弱化,依托养老服务,村庄内部的社会关联是有可能得到重建的。但在服务外包的模式下,由脱嵌于村庄的第三方机构来提供老年助餐服务,村庄内部的自组织建设难以得到推动,也少有其他村民参与其中,农村社区互助养老被简化为老年助餐服务。从这个意义上说,尽管村集体、民政部门都投入了不少资源和经费,但只解决了较小的问题。

从外生型农村社区互助养老的两类实践来看,二者虽然各有优势,但也存在相似的短板。外部资源的输入、外部力量的引入没能激活村庄内部的自组织能力。不仅村级组织发挥的作用有限,村庄内生组织(例如,老年人协会)也没能依托外部资源而发展起来。这使互助养老对外部资源的依赖过高,内生基础相对薄弱。一旦外部资源的输入减少,其可持续性就会受到挑战。