摘要：社区养老作为应对人口老龄化的核心模式之一，凭借其资 源整合优势与熟人社会特性，成为各级政府重点投入的领域。基于 2024 年全国及山西省民政事业统计数据，本文通过实证调研发现， 尽管社区养老服务机构和设施数量占比达90%左右，但运营效果普遍 不佳。研究系统剖析了社区养老在产权界定、服务供给、资源分布、 资金保障、医养融合、社会参与、精神服务、制度创新等八项困惑， 并针对性提出产权明晰、服务专业化、资源均衡化、多元筹资、深化 医养结合、构建互助生态圈及适老化智慧养老、制度创新等优化路径。 最后结合社区嵌入式养老的实践架构，阐释“三区一平台”设施标准、 三类核心服务及“三不离”理念的实践价值，为社区养老从“有”到 “优”，从“普惠”到“精准”，从“政府主导”到“多元共治”的 转型提供理论与实践支撑。
关键词
社区养老；现实困惑；优化路径；嵌入式
一、引言
随着我国人口老龄化进程加速，养老服务体系建设成为民生保障 的核心议题。社区作为老年人生活的核心场域，汇集了生活照料、医 疗康复、文化娱乐等多元资源，既能引入专业服务，又能延伸至家庭， 契合老年人“原居安养”的需求，同时为“老有所为与老有所养”结 合提供载体。各级政府对此高度重视，通过政策引导与资源投入推动社区养老发展。
2024 年民政事业发展统计公报显示，全国各类养老机构和设施 达40.6万个，其中社区养老服务机构和设施36.6万个，占比90.15%； 全国养老床位799.3万张，社区养老床位291.5万张，占比36.47%。 同期山西省数据显示，全省养老服务机构和设施11012个，其中社区 养老服务机构和设施9721个，占比88.28%；养老床位204623张， 社区养老床位70246张，占比34.33%，虽略低于全国均值，但属正 常偏差。两类数据均印证了“以社区为依托”在养老服务体系中的核 心地位。
然而，笔者通过对省内外多地乡镇社区老年人日间照料中心的实 地走访调研发现，多数机构和设施存在利用率低、服务质量不高，未 能充分发挥应有价值。基于此，本文从数据实证出发，剖析社区养老 的现实困惑，提出路径优化，并结合嵌入式养老模式阐释实践架构， 为提升社区养老服务效能提供参考。
二、社区养老的现实困惑
（一） 产权模糊与投入可持续性不足
1. 现状：设施闲置与服务缺位并存 社区养老设施普遍存在利用率偏低、资产闲置问题，部分“日间 照料中心”沦为“面子工程”“形象工程”。多数照料中心缺乏固定 专业服务人员，日常服务多由社区工作人员兼职承担，服务专业性与 稳定性难以保障，导致老年人参与意愿低、子女放心度不足，形成“建 而不用”的尴尬局面。
2. 根源：产权主体缺位与治理机制不畅老年人日间照料中心多为多方“共建”模式，并非独立实体机构， 资产权属界定模糊，日常管理由社区居委会负责。但社区居委会既非 法人实体，也非养老服务市场主体，缺乏独立的投入能力、管理权责 与问责机制，难以形成“投入-管理-问责”的闭环，导致运营活力不 足，成为制约投入可持续性的根本原因。
（二） 服务内容单一与专业化水平偏低
1. 现状：基础服务为主，专业服务缺失 当前多数社区养老服务仍停留在基础层面，以提供活动场地、组 织文体娱乐活动、开展偶尔性健康讲座等为主，服务内容同质化严重。 而失能、半失能老人急需的康复护理、失智症照护、心理疏导、临终 关怀等刚性需求缺乏专业化、高端化服务严重缺失，无法满足老年人 差异化、多层次需求。
2. 根源：专业人才匮乏与培训体系缺失 社区养老服务人员多为下岗再就业人员或年龄偏大的闲散人员， 缺乏系统的专业培训，未掌握康复护理、老年心理等专业技能。同时， 养老服务行业薪酬待遇偏低、职业发展空间有限，难以吸引和留存专 业护理人员与社会工作者，导致服务专业化水平长期难以提升。
（三）资源分布不均与覆盖范围有限
1.现状：城乡与社区间差距显著 社区养老资源呈现明显的“马太效应”，高度集中于城市新建高 档社区，而老旧小区、城乡结合部及农村地区的社区养老服务近乎空 白。即便在同一城市，不同社区的养老设施配备、服务质量也存在巨 大差距，部分老年人因地域限制难以享受基本养老服务。
2. 根源：资金投入与经济实力挂钩社区养老资源配置与相关部门的认知和重视程度、地方财政实力、 社区经济水平直接相关。城市高档社区依托较强的财政支持与社会资 源，能够完善设施建设与服务供给；而老旧小区、农村地区因财政投 入不足、社会资本参与度低，导致养老资源匮乏，形成“贫富不均” 的分布格局。
（四） 资金投入不足与运营可持续性堪忧
1. 现状：依赖政府补贴，自我造血能力弱 多数社区养老中心的运营高度依赖政府财政补贴，缺乏自主盈利 渠道，自我“造血”能力薄弱。项目初期建设完成后，常因运营资金 短缺陷入困境，部分机构甚至停止服务、沦为“摆设”。同时，老年 人普遍消费意愿与支付能力有限，直接收费模式难以推行，进一步加 剧运营压力。
2. 根源：盈利模式模糊与社会资本参与不足 社区养老服务的公益属性与市场属性界定不清，缺乏清晰的盈利 模式设计，导致社会资本顾虑重重、参与度不高。行业过度依赖政府 “输血”，未能形成“政府引导、市场运作、社会参与”的多元筹资 机制，运营可持续性难以保障。
（五） 医养结合脱节与医疗服务可及性差
1.现状：“医”“养”分离，需求难以满足 尽管“医养结合”已成为政策共识，但实践中多数社区养老站点 未内设医疗机构，也无专业医护人员常驻，与周边医院缺乏稳定合作 机制，转诊通道不畅。老年人常见的慢病管理、配药、紧急救治等医 疗需求无法得到及时、便捷满足，“养而无医”问题突出。
2. 根源：医疗资源紧张与政策适配性不足优质医疗资源本身供需紧张，医疗机构下沉社区的动力不足；同 时，医保报销政策在社区养老场景中的适配性差，部分社区养老服务 项目未纳入医保范围，既制约医疗机构参与积极性，也增加老年人医 疗负担，导致医养融合难以落地。
（六） 社会家庭力量激活不足
1. 现状：主体单一，参与度偏低 当前社区养老被普遍视为政府与社区的责任，社区居民、志愿者、 老年人家庭成员等社会力量参与度极低。邻里互助氛围尚未形成，老 年人之间的养老互助、志愿服务难以常态化开展；家庭照护者缺乏必 要的喘息服务与技能支持，长期照护压力难以缓解。
2. 根源：动员机制缺失与参与渠道不畅 社区缺乏针对社会力量参与养老服务的有效动员机制、激励机制 与服务平台。志愿者服务缺乏积分兑换、荣誉表彰等激励措施，居民 参与意愿难以激发；家庭照护者的支持体系不完善，技能培训、心理 疏导等服务缺失，同时邻里互助的组织化程度低，参与渠道不畅通。
（七） 精神慰藉缺失与数字鸿沟凸显
1. 现状：需求错位与技术适配性差 社区养老服务多聚焦于老年人物质生活与身体健康，对精神需求、 社会融入、自我价值实现等高层次需求关注不足。同时，部分“智慧 养老”产品设计忽视老年人使用习惯，操作复杂、界面繁琐，不仅未 提升服务效率，反而将不熟悉智能设备的老年人挡在门外，加剧数字 鸿沟。
2. 根源：服务理念落后与技术设计偏差 养老服务理念仍停留在“生存保障”层面，对老年心理学、社会融入等领域研究不足，未能精准对接精神需求。技术开发方缺乏对老 年群体的需求调研，以技术为中心而非以老人为中心，导致产品适配 性差，未能真正发挥智慧养老的支撑作用。
（八） 养老用房合规手续不全，登记备案困难重重
1. 现状：大部分社区养老服务机构和设施所用建筑缺乏规划、土 地、消防等合规手续，虽然作为社会公共服务功能不能“一刀切”全 部关闭，但是注册登记手续非常难办，大部分处于“非法经营”状态， 这也是统计数据显示注册登记的社区养老服务机构和设施占比低的 主要原因。
2. 根源：社区养老作为新生事物，其选址往往是经过改造利用的 废旧仓库、厂房、学校、办公楼，从而导致土地、规划、消防、食品 安全许可、登记备案等一系列问题。而传统的养老机构管理部门没有 针对性的新的应对措施，导致各行政部门仍然按原方式办事，平时无 事默认放任，有事多头查、重复查，罚款了事，实际上存在巨大风险 和隐患。
三、社区养老的路径优化
针对上述困惑，需构建“政府引导、市场运作、社区主导、家庭 参与”的多元协同体系，从产权、服务、资源、资金、医养、参与、 技术、创新八大维度精准发力。
（一） 明晰产权主体，强化投入保障
推行“政府建、专业管”与“民建民营、政府监管”两类模式。 对政府投资建设的社区养老设施，通过委托运营、购买服务等方式， 引入专业养老机构或社会组织作为运营主体，明确产权归属与运营权责，办理相关手续；对社会资本投资建设的设施，强化政府监管，规 范服务标准。同时赋予运营主体独立法人地位，建立“投入-管理 问责”闭环机制，保障投入可持续性。
（二）推动服务专业化、品牌化，实现精准供给
构建专业人才培养体系，与职业院校合作开设养老服务专业，设 立专项培训基金，对在岗人员开展系统化技能培训；完善薪酬激励机 制，提高护理员与社工的待遇水平与社会地位，建立职业发展通道。 推行“菜单式”分层服务，基础服务（日间照料、助浴、送餐）面向 全体老人普惠供给，专业服务（康复护理、认知症照护）通过长护险、 商业保险、个人购买等方式，满足差异化需求。
（三）促进资源均衡，扩大覆盖范围
实施政策倾斜，将政府资金与项目重点向老旧小区、农村地区等 资源薄弱区域倾斜，建立“以大带小”“以城带乡”结对帮扶机制， 由优质社区养老机构输出管理经验与服务资源。盘活存量资源，鼓励 将社区内闲置校舍、空置房屋等改造为养老设施，通过简化审批流程、 提供改造补贴等方式，提高资源利用效率，扩大服务覆盖范围。
（四）构建多元筹资模式，增强造血能力
推广PPP模式（政府与社会资本合作），政府负责提供场地、制 定标准与基础补贴，引入专业社会企业或非营利组织开展市场化运营， 提升服务效率。探索“养老+”产业融合模式，开发“养老+旅游”“养 老+教育”“养老+金融”等新业态，拓宽收入来源。同时发展普惠型 商业养老保险，减轻老年人支付压力，形成“政府补贴+社会资本+ 个人付费”的多元筹资体系。
（五）深化医养融合，打通服务壁垒
推进嵌入式医疗服务，支持社区养老中心内设医务室或护理站， 并纳入医保定点范围；鼓励社区卫生服务中心、周边医院与养老中心 建立合作，推行医生定期坐诊、巡诊制度。建立双向转诊绿色通道， 为社区老人提供预约挂号、住院优先等便利服务。强化家庭医生签约 服务，将社区老年人作为重点服务对象，提供上门诊疗、慢病管理等 服务，打通医疗服务“最后一公里”。
（六）激活多元主体，构建互助生态圈
建立“时间银行”激励机制，鼓励低龄健康老人为高龄、失能老 人提供志愿服务，服务时间可存入“时间银行”，未来兑换等额服务 或实物奖励。完善家庭照护者支持体系，提供短期托养、上门照护等 “喘息服务”，开展照护技能培训与心理疏导。通过社区宣传、主题 活动等方式营造敬老文化，培育邻里互助氛围，重建守望相助的社区 关系。
（七）关注精神需求，推进适老化智慧养老
丰富精神文化供给，依托社区养老设施成立书画、音乐、园艺等 兴趣小组，设立老年大学社区教学点，鼓励老年人参与社区治理、志 愿服务等活动，实现“老有所为”。推行适老化技术改造，开发界面 简洁、语音操控、一键呼叫的智能设备与应急系统；保留人工服务、 纸质登记等传统方式，为老年人提供技术使用培训，帮助跨越数字鸿 沟。
（八） 制度创新，为社区养老合法化保驾护航
政府应建立高级别的协调机制，确保民政部门有条件突破传统养 老管理模式，针对社区养老开展深入调研，实事求是进行评估论证， 因地制宜给出解决方案。对确实不达标并存在高风险的坚持“关停并转”；对基础条件尚可，经整改可以达标的应多方协调、整改到位， 消除隐患；对基础设施功能齐全的不能仅仅因某一项手续欠缺而一票 否决，应协同相关部门给予备案，确保其运营的合法性，提升运营方 的信心和动力。
四、社区嵌入式养老的实践架构
社区嵌入式养老作为上述优化路径的落地载体，以居民15分钟 生活圈为半径，整合闲置资源建设综合性服务设施，实现养老服务从 “有”到“优”、从“普惠”到“精准”、从“政府主导”到“多元 共治”的转型，其核心架构包括以下三方面。
（一）设施建设标准：“三区一平台”
社区嵌入式养老设施建议建筑面积约500平方米以上，核心构建 “三区一平台”功能布局。一是机构服务区，设置30张床位左右， 满足短期托养、康复护理等需求；二是多功能区，提供日间照料、文 体活动、健身康复、医疗保健、老年教育等综合服务；三是助餐区， 设立老年食堂，提供就餐、送餐及上门烹饪服务；四是智能服务平台， 实现机构管理、服务调度、健康监测等数字化管理，强化“嵌智”功 能。
（二）核心服务类型：三类托管服务
基于老年人需求差异，提供三类核心服务。一是日间托管服务， 打造“托老园”模式，老年人白天在中心就餐、体检、康复、娱乐， 晚上回家居住，兼顾照护需求与家庭亲情；二是上门服务，为行动不 便老人提供上门做饭、保洁、洗浴、陪诊等定制化服务，配套安装紧 急呼救设备保障安全；三是短期全托服务，针对老人康复期或家人临时外出等场景，提供短期专业照护，待条件允许后返回家庭。
（三）价值内核：“三不离”养老理念
嵌入式养老以“不离家、不离亲、不离群”为核心价值，契合老 年人心理与生活需求。“不离家”即无需搬迁或卖房，保留生活多年 的居住环境与邻里关系，增强心理安全感；“不离亲”即维持原有家 庭亲情与社交网络，可随时与家人、老友互动，缓解孤独感；“不离 群”即通过专业服务解决日常照护难题，减轻子女负担，同时通过社 区活动融入群体，实现“老有所养”与“老有所为”的统一。
五、结论
社区养老作为我国养老服务体系的核心支撑，其发展质量直接关 系老年人生活品质与老龄化应对成效。数据显示各级政府已形成“社 区依托”的发展共识，但实践中仍面临产权模糊、服务不足、资源不 均、资金短缺、医养脱节、主体缺位、精神服务缺失、制度创新等多 重困惑。
解决上述问题需政府、市场、社区、家庭多元协同：通过明晰产 权主体强化投入保障，通过专业化建设提升服务质量，通过资源均衡 配置扩大覆盖范围，通过多元筹资增强运营活力，通过医养融合提升 医疗可及性，通过机制创新激活社会力量，通过适老化改造破解数字 鸿沟。社区嵌入式养老作为实践载体，以“三区一平台”设施布局、 三类托管服务与“三不离”理念为核心，以服务点为中心，15分钟 可达的社区范围为基础的助老、便老、为老服务圈，解决老年人的“急 难愁盼”问题，构建专业、温暖、可及的综合服务体系，为社区养老 高质量发展提供了可行路径。
参考文献（略）
鸣谢：白明芳处长、杨颖教授、周玉萍教授、边文颖教授、甄富春博 士等养老专家和学者对本文的贡献。